校外培训作为广大学生和家长绕不开的话题,一直以来备受关注。党中央高度重视校外培训规范工作,“规范校外培训机构”已写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中。
为加强校外培训监管,对校外培训行政处罚立规定则,教育部近日颁布《校外培训行政处罚暂行办法》(以下简称《办法》),将于10月15日起施行。
《办法》共6章44条,涵盖总则,实施机关、管辖和适用,违法行为和法律责任,处罚程序和执行,执法监督等内容。
多位受访专家认为,《办法》出台具有里程碑意义,是完善校外培训监管法律制度体系、推动校外培训严格规范文明执法的关键举措,将推动校外培训监管法治化水平不断提升。
中国民办教育协会会长刘林表示,《办法》作为我国校外培训行政执法方面第一部专门性规章,是教育法治建设取得的重要进展,具有标志性意义和重要作用。
中国政法大学教授林华指出,制定《办法》是建立健全校外培训执法体系、完善教育法律规范体系的客观要求,是大力加强校外培训行政执法、依法管理校外培训行业的重要举措,也是切实推进校外培训监管法治化、办好人民满意的教育的题中之义。
明确行政执法依据
当前,教育法、民办教育促进法等法律法规中对校外培训领域的违法行为和法律责任作了部分规定,但在林华看来,这些规定较为原则和抽象,在实践中给一线执法部门和人员在办理具体案件时带来较大挑战,可能导致类似案件不同处理,进而损害校外培训执法的公正性和公信力。
中国教育科学研究院研究员储朝晖指出,《办法》出台前,不同地方针对校外培训问题有不同处理思路,导致各地针对校外培训的处理存在较大差异。《办法》的出台让行政执法相关工作有了明确依据,具有一致性和可操作性。
《办法》明确了行政执法主体和管辖适用范围,并对执法过程中的程序问题进行了规范,不仅为校外培训行政执法工作提供了法治保障,也确保了可操作性,有助于促进有效实施。
《办法》对校外培训执法管辖权限进行了明确,规定“县级以上人民政府校外培训主管部门”是执法主体。同时,明确管辖部门,规定对线下校外培训违法行为的行政处罚,由违法行为发生地县级人民政府校外培训主管部门管辖,对经审批的线上校外培训机构违法行为的行政处罚,由机构审批机关管辖;对未经审批进行线上校外培训活动的行政处罚,由违法主体所在地省级人民政府校外培训主管部门管辖。
《办法》特别明确了衔接机制。“行—行”衔接机制方面,规定校外培训主管部门发现违法行为涉嫌违反治安管理、出入境管理等法律法规的,应当及时移送公安机关等部门予以处罚;“行—刑”衔接机制方面,规定涉嫌犯罪的,应当及时按照有关规定移送司法机关,依法追究刑事责任。
“规范行政处罚程序是依法实施校外培训行政处罚的关键环节。”中国人民大学教育学院教授申素平发现,行政处罚法虽然对行政处罚决定的作出和执行提出了基本程序要求,但在实践中仍无法完全解决校外培训行政处罚中行政机关立案、如何调查取证等程序性难题。比如,行政处罚法第五十四条规定,符合立案标准的,行政机关应当及时立案。但并没有对立案标准作出具体规定。
《办法》第四章“处罚程序和执行”规定了校外培训行政处罚的法定程序,从行为主体、违法事实、实体罚则、管辖部门、处罚时效五个方面明确了立案标准,并规范立案流程。
申素平注意到,《办法》在明确行政机关在调查过程中可行使职权的同时,还明确了告知和听证流程,对当事人依法享有的陈述权、申辩权等程序性权利予以充分保障。这具有维护公民实体性权利、保障行政目的实现等重要价值与现实意义。
精准打击变异培训
自2021年“双减”改革实施以来,校外培训治理取得了阶段性成效。根据教育部发布的数据,截至2022年10月,义务教育阶段线下学科类培训机构数量由原来的12.4万个压减至4932个,压减率96%,线上学科类培训机构由原来的263个压减至34个,压减率87.1%。
但教育部校外教育培训监管司负责人在接受媒体采访时表示,当前,擅自举办校外培训机构、隐形变异开展校外培训等问题仍然存在,损害群众合法权益。
擅自举办校外培训机构是民办教育促进法明令禁止的违法行为。《办法》列明了擅自举办校外培训机构的认定情形,规定自然人、法人或者其他组织未经审批开展校外培训,同时符合线下培训有专门的培训场所或线上培训有特定的网站或者应用程序、有两名以上培训从业人员、有相应的组织机构和分工的,即构成擅自举办校外培训机构,责令停止举办、退还所收费用,并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款。
“必须把隐形变异培训问题整治作为巩固校外培训治理成果的重要内容,依法坚决予以打击。”上述负责人指出,未经审批擅自有偿开展学科类隐形变异培训,存在培训环境安全风险、培训内容“超标超纲”违背教育规律风险、从业人员侵害学生风险、“退费难”风险等各种隐患,极易损害家长权益和学生身心健康。
对此,《办法》明确擅自有偿开展学科类隐形变异培训的情形,并具体列举了通过即时通信、网络会议、直播平台等方式有偿开展校外培训的“转线上”行为;利用居民楼、酒店、咖啡厅等场所有偿组织开展“一对一”“一对多”等校外培训的“转地下”行为;以咨询、文化传播、素质拓展、竞赛、思维训练、家政服务、家庭教育指导、住家教师、众筹私教、游学、研学、冬夏令营、托管等名义有偿开展校外培训的“换马甲”行为这三类隐形变异行为,并设置兜底条款,制定了警告直至10万元以下罚款的法律责任。
“学科类校外培训隐形变异培训行为是当前校外培训执法的重点和难点,现行上位法缺少对此类情形的规范,存在立法空白。”林华认为,《办法》通过列举隐形变异培训情形和确立兜底条款,有利于依法精准打击学科类隐形变异校外培训行为。
林华注意到,《办法》第十九条规定了校外培训帮助行为主体违法行为及其法律责任,对违规提供场所和违规提供互联网通信相关服务的帮助行为设定责令改正、警告或者通报批评法律责任。
结合此前被查处的各类隐形变异培训案件,林华认为,对违规协助的第三方主体设定行政处罚有利于加大打击力度,从源头上杜绝校外培训场所、校外培训软件的非法提供,完善校外培训监管体系。
疏堵结合有效减负
2022年2月,教育部、中央编办、司法部联合发布《关于加强教育行政执法 深入推进校外培训综合治理的意见》强调,建立完善严重违法惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制,让严重违法者付出应有代价。
在21世纪教育研究院院长熊丙奇看来,出台《办法》将使对违规培训机构及个人的重罚制度得以更好落地。
《办法》具体列出了实施校外培训违法行为被处理后两年内再次实施校外培训违法行为的;危害后果严重,造成严重恶劣社会影响的;属于中小学在职教师且培训内容为学科类校外培训的等七种对当事人应当依法从重处罚的情形。
《办法》立足于以人为本的教育行业特性,对校外培训违法行为实行处罚与教育相结合、宽严相济的方针。明确“对初次违法且危害后果轻微并及时改正”等四种情形,应予以教育可不予处罚,并对应当从轻或减轻行政处罚的具体情形作了规定。
“落实重罚制度,加大对违规校外培训的处罚力度固然重要,但更关键的是要疏导学生、家长对学科类培训的需求。”熊丙奇发现,当前虽然合法的学科类培训被压减,但由于学生和家长仍有提高分数的诉求,导致许多学科类培训转向地下,不少家长甚至主动为孩子寻找违规培训,让违规学科培训变为“卖方市场”,价格因而提高,违规成本转嫁到家长身上。
如何有效疏导学生家长培训需求,熊丙奇认为,应在规范校外培训的同时,推进中高考制度改革,建立多元评价体系,并扭转将教育分层、学校分三六九等的做法。此外,要切实把职业教育建设成与普通教育平等发展的类型教育,推进公共教育资源均等化配置,推进高中教育多样化发展。这样才能疏堵结合,让“双减”真正起到减轻学业负担和校外培训负担的成效,缓解全社会的教育焦虑。
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