“为民父母行政”的法理解读

　　古人云：“水无本则竭，木无本则折。”在法治自信愈益坚定的新时代，我们需要从中华法治文明的内在理路出发，深入求解中国法治发展的自信自立之道，亦即在中国发现法理。具体到行政法上，“为民父母行政”是中华传统行政法制中一个独具特色的观念，其表达与实践中蕴含的行政法理元素值得深入解读。

　　“为民父母行政”蕴含着伦理自觉和整体思维

　　《孟子·梁惠王上》云：“庖有肥肉，厩有肥马，民有饥色，野有饿莩，此率兽而食人也。兽相食，且人恶之。为民父母，行政不免于率兽而食人。恶在其为民父母也”这段话是中国固有行政观念的经典表达，讲的就是治理者要以为民父母的心态治国理政、执掌政治和施行政令，如果令子民陷入“率兽而食人”的凶险境地，就不配为民父母，也就丧失了统治的正当性与合法性。这种“为民父母行政”的伦理自觉和整体思维实属难能可贵。

　　令人遗憾的是，当代学者对中国古代行政法制关注不够。事实上，古汉语中的行政具有丰富的法理蕴含，其中的价值取向与实践指向，同现代整体性人民政府观念不乏暗合。申言之，传统中国政府治理有着整全的制度架构，中华传统行政法制有着鲜明的价值追求。中华传统行政法制的研究主题极为丰富，如传统行政法制的起源特征、精神特质、渊源体系;传统政府治理中的行政主体法制、行政行为法制和行政救济法制;传统行政法制的近代转型与当代镜鉴，等等。由此窥斑见豹，或可把握中华传统行政法制的基本精神，亦即传统中国“政”与“治”的本体与价值。

　　在中华传统行政法制的架构体系中，一以贯之的正是“为民父母行政”的行政观念。在传统中国，政府之政与行政之政都是整体的“政”。府衙八百，庶务万千，而政归于一。但整体归一的“政”并非只是单向度的权威，同时还有全方位的责任，推向极致就是“万方有罪，在予一人”。

　　今天我们可以按情境使用法治国家、法治政府、法治社会等分化后的概念，但概念之间的分际只是表面的，全面依法治国是个系统工程，法治中国建设需要一体推进，行政法治发展必须坚持人民至上。可以说，对于“政”与“治”的整体性认识和伦理性期待，是古今中国法政哲学的内在共识。

　　“为民父母行政”的行政观念内生于传统中国治国理政的宪制结构，进而发展出“明主治吏不治民”的治理技艺及其相应制度安排与运行实践。以此种行政观念为关键纽结，为民而行政，行政以求治，求治先治吏，治吏成体系，“为民治吏”的制度运行逻辑链条也就格外分明。

　　“为民父母行政”内生于传统中国的宪制结构

　　中国古人较早地摆脱了神权政治的困扰，在先秦时期就敏锐地发现了“人”的重要性，进而高扬“民”的主体性。由此出发，“民为邦本、敬天保民”构成了传统中国治国理政的根本性理念。这一理念回应的宪制性问题是，政治共同体成立后，共同体成员与共同体本身及其治理者之间的应然关系。

　　“民为邦本”语出《尚书·五子之歌》。“五子之歌”借由夏启之子太康无道失国的教训指出，治理者即使建立了共同体，获得了统治权，对于百姓的利益与呼声仍要时刻保持敬畏，保持共同体的安宁和治理权的稳固，不得侵害民众利益，不得违背民众意愿，否则就会导致治理权丧失、共同体离散的危险后果。“民为邦本”的理念并不独见于“五子之歌”。苗君杀戮无辜，自乱邦本，被帝尧诛灭，这是反面典型。帝尧有平章百姓之德，帝舜有诛杀四凶之举，这是正面榜样。在一系列典谟告训中，先秦治理者都在反复强调民生与民心的重要意义。

　　在“民为邦本”的基础上，西周治理者提出“敬天保民”的主张。在尧舜时代，天命虽然是正当性与合法性的终极来源，但是彼时治理者对于天命的“畏”可能大于“敬”——畏天之威，不敢不敬。大禹及其子孙则走向另一个极端。他们凭借治水之功，竟生起胜天之欲，重视君道甚于天道，结果导致治理的衰败和无序。汤武革命接连发生后，治理者集团不仅恢复了对天命的信仰，而且透过不远的殷鉴深刻意识到，相对于虚无缥缈的天命，可触可及的人心更加值得关注。所以西周治理者仍然敬天，但他们敬天的目的是保民，进而保持治理秩序的长期稳固。至此，“为民父母行政”的重要意义得到充分确证与安顿。进而我们可以发现，“民之所欲，天必从之”等经典论断并不是抽象的政治教条，而是被汤武革命反复印证的治国镜鉴，更是被后世君臣薪传不息的理政根本。

　　需要说明的是，作为中国传统文化奠基时代形成的宪制理念，“民为邦本、敬天保民”实际上是先秦诸子百家共同分享的思想底色。这正是《史记·太史公自序》所谓的“夫阴阳、儒、墨、名、法、道德，此务为治者也，直所从言之异路，有省不省耳”。这也正是“务为治”与“民为本”的内在关联。

　　“为民父母行政”是中华传统行政法制的灵魂

　　《大戴礼记·小辨》载“制礼以行政”，《史记·周本纪》载周公“摄行政当国”，《韩昌黎文集·原道》载“是故君者，出令者也;臣者，行君之令而致之于民者也;民者，出粟米麻丝，作器皿，通货财，以事其上者也”。在这些典型“行政”用例所反映的政府治理制度体系中，“为民父母行政”观念要求君主以降的治理者集团，以父母教育子女之心养育百姓、施行政令、教化万民;他们具有父母、君主和导师三重身份，即作之亲、作之君、作之师，又以作之亲为起点和纽带。这种“为民父母行政”观念堪称中华传统行政法制的立足点和出发点，是中华传统行政法制的秩序灵魂。对此不妨借用现代行政法的体系框架粗略申论。

　　在行政主体方面，君主以万民父母自居，是最高决策者和总负责人，既有金口玉言、言出法随的政治权威，也有万方有罪、罪在朕躬的伦常责任。君主以下的宰执群臣均有牧民治民职责，州县长官作为父母官，是“行君之令而致之于民者也”，既是治民的责任主体，又是治吏的锋芒所向。

　　在行政组织方面，尽管会有内廷宫中和外朝政府的差别，有些朝代如宋朝还比较注意区分二者，但在根本逻辑上，天子无私而王者无外，宫中府中俱为一体，外朝内廷不应异同，内政外交国防等朝廷政事都是帝王家事的延伸，三公九卿与三省六部都是君父家臣的拓展。

　　在行政事项方面，无论是常态化的授田限田、蕃民编户、劝课农桑等，还是非常态的备荒赈灾、官营禁榷、军征武备等，都要依照政在养民的古训而展开。君主和群臣要时刻把百姓安危冷暖放在心上，正所谓“当官不为民做主，不如回家卖红薯”。

　　在行政程序方面，君主亲耕籍田、凶岁蠲免赈济、依时征发力役等行政仪式，都要体现为民表率、救民疾苦、恤民生计的精神。即便是较为纯粹的捐税征缴和治安管控等政务事项，也要遵循爱民养民的逻辑进行程序设计。在官民冲突化解方面，当民众权益受到官僚侵害时，为其提供鸣冤叫屈、请愿表意的场所、途径和方式，如逐级申控、御史监察、告御状等，并至少在表面上保障这些“民告官”机制的正常运转，自然也是君父为民做主的应有之义。

　　概念分析工具的运用，从来受制于特定社会历史条件。当代学者在讨论行政法治相关议题时，容易陷入重“法”轻“治”、割裂“政”体、“政”强“民”弱等误区。深入挖掘“为民父母行政”的法理内涵可以发现，孜孜以求治、汲汲以为民正是中国式行政法治现代化的深厚底蕴，也是古今中国政府治理的共同愿景。“为民求治”的秩序愿景决定着“为民治吏”的制度构造，其中既有“为民父母行政”的儒家表达，也有“明主治吏不治民”的法家主张。对二者的兼容并包不仅是传统政府治理的良法善治之道，也应是当代行政法治的自信自立之理。

　　(作者单位：南京师范大学法学院/中国法治现代化研究院)